Principio del ne bis in idem e sanzioni amministrative di natura penale

4 aprile 2024

Sentenza della Corte nella causa C-27/22 | Volkswagen Group Italia e Volkswagen Aktiengesellschaft

Il principio del ne bis in idem si applica alle sanzioni irrogate per pratiche commerciali sleali qualificate come sanzioni amministrative di natura penale. Tale principio esclude che possa essere avviato o proseguito un procedimento penale per gli stessi fatti, qualora esista una decisione definitiva, anche se tale decisione sia successiva. 

Il fatto 

Il 4 agosto 2016, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) irrogava alla Volkswagen Group Italia SpA (VWGI) e alla Volkswagen Aktiengesellschaft (VWAG) una sanzione pecuniaria di EUR 5 milioni per pratiche commerciali scorrette nei confronti dei consumatori.

Tali pratiche sleali riguardavano: 

• la commercializzazione di veicoli diesel in Italia, a partire dal 2009, munite di un software che consentiva di alterare la misurazione dei livelli di emissioni di ossidi di azoto (NOx) in occasione dei test per il controllo delle emissioni inquinanti operati dall’Autorità di omologazione;
• la diffusione di messaggi pubblicitari che evidenziavano la conformità di tali veicoli ai criteri previsti dalla normativa ambientale. 

La VWGI e la VWAG proponevano ricorso avverso tale decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (TAR). 

Nelle more del procedimento amministrativo la Procura di Braunschweig (Germania) irrogava alla VWAG una sanzione pecuniaria di importo pari a EUR 1 miliardo in ragione della contestata manipolazione dei gas di scarico di taluni motori diesel del gruppo Volkswagen. 

In particolare, la Procura contestava alla VWAG di aver commesso un illecito amministrativo, avendo violato colposamente l’obbligo di vigilanza sull’attività delle imprese, in relazione allo sviluppo di tale software e all’installazione dello stesso in 10,7 milioni di veicoli diesel venduti nel mondo intero (di cui 700 000 sono stati venduti in Italia). 

Tale pronuncia diveniva definitiva il 13 giugno 2018, allorquando la VWAG rinunciava a proporre ricorso corrispondendo la sanzione pecuniaria. 

Conseguentemente, nell’ambito del procedimento pendente dinnanzi al TAR Lazio, la VWGI e la VWAG eccepivano l’illegittimità sopravvenuta della decisione italiana per violazione del principio del ne bis in idem di cui all’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e all’articolo 54 della CAAS (Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen), che vieta il cumulo sia di procedimenti e sia di sanzioni aventi natura penale per gli stessi fatti e nei confronti di una stessa persona. 

Con sentenza del 3 aprile 2019, il giudice del TAR respingeva il ricorso ritenendo che il principio invocato non ostasse al mantenimento della sanzione pecuniaria prevista dalla decisione impugnata. Avverso tale sentenza la VWGI e la VWAG proponevano appello al Consiglio di Stato, che a sua volta si rivolgeva alla Corte di Giustizia europea ritenendo preliminare capire se il principio del ne bis in idem si applicasse al caso di specie. 

Più precisamente, il Consiglio di Stato sottoponeva alla Corte i seguenti quesiti interpretativi: 

• se le sanzioni irrogate in tema di pratiche commerciali scorrette, ai sensi della normativa interna attuativa della direttiva 2005/29 [1], fossero qualificabili alla stregua di sanzioni amministrative di natura penale.

le sanzioni irrogate per pratiche commerciali sleali sono qualificabili come sanzioni amministrative di natura penale. La Corte sottolinea che, ai fini della valutazione della natura penale dei procedimenti e delle sanzioni di cui trattasi, sono rilevanti tre criteri: 

1. per quanto riguarda il primo criterio, relativo alla qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto interno, la Corte osserva che l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali non si applica esclusivamente ai procedimenti e alle sanzioni qualificati come «penali» dal diritto nazionale, ma si estende anche a procedimenti e sanzioni che debbano considerarsi come aventi natura penale; 
2. per quanto riguarda il secondo criterio, relativo alla natura stessa dell'illecito, la Corte precisa che esso implica di verificare se la sanzione di cui trattasi persegua, in particolare, una finalità repressiva; 
3. per quanto riguarda il terzo criterio, relativo al grado di severità della sanzione che l'interessato rischia di subire, la Corte ricorda che esso è valutato in funzione della pena massima prevista dalle disposizioni pertinenti. 

Alla luce di questi tre criteri, la Corte conclude che, 

benché sia qualificata come sanzione amministrativa dalla normativa nazionale, una sanzione pecuniaria irrogata a una società dall’autorità nazionale competente in materia di tutela dei consumatori per sanzionare pratiche commerciali sleali costituisce una sanzione penale quando persegue una finalità repressiva e presenta un elevato grado di severità.

•  se l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che sancisce il divieto del ne bis in idem, vada interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale che consente di confermare in sede processuale una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale irrogata ad un soggetto nel caso in cui quest’ultimo abbia già riportato per gli stessi fatti una condanna penale in un altro Stato membro, sebbene tale condanna sia successiva alla data della decisione che sancisce tale sanzione pecuniaria, ma sia divenuta definitiva prima che la sentenza sul ricorso giurisdizionale proposto avverso la prima sanzione amministrativa pecuniaria sia passata in giudicato. 

La Corte risponde in senso affermativo. 

Il principio del ne bis in idem esclude che, qualora esista una decisione definitiva, possa essere avviato o proseguito un procedimento penale per gli stessi fatti. Tale principio può trovare applicazione solo qualora i fatti oggetto dei due procedimenti o delle due sanzioni in questione siano identici. 

• se la disciplina di cui alla direttiva 2005/29, con particolare riferimento agli articoli 3, paragrafo 4, e 13, paragrafo 2, lettera e), possa giustificare una deroga al divieto di ne bis in idem stabilito dall’articolo 50 della Carta e dall’articolo 54 della CAAS.

La Corte ammette una deroga al principio del ne bis in idem,